lunes, 9 de febrero de 2015

La deuda de Ecuador: sin límites ni instituciones

La deuda de Ecuador: sin límites ni instituciones

Luis Espinosa Goded
Con la colaboración de Nicole Paucar


     El Diario Expreso de Ecuador publicó el pasado 24 de enero una pieza de Javier Montenegro (@JMFmontenegro) en la que se vierte mi opinión sobre  la deuda pública de Ecuador.

     Lo primero que quisiera destacar es el agradecimiento a los medios por entrevistarnos, pues a nuestro entender, parte de la labor de un docente universitario es participar con su honesta opinión y conocimiento en el debate público del país, y en la USFQ tenemos vocación de hacerlo así. Este blog mismo es prueba de ello.

     Sin embargo, opinar sobre la deuda pública de Ecuador es un asunto bastante más complejo de lo que pudiera parecer, ya que la información que facilita el ministerio de finanzas o los medios de comunicación es claramente insuficiente para hacer un análisis de la situación.

     Así, en la nota que ha emitido el Ministerio de Finanzas sobre los créditos firmados con China este enero y que han reproducido los medios de comunicación, se nos informa de que China financiará con 7.500 millones de dólares al gobierno ecuatoriano, pero NO de a qué plazos se han de devolver los créditos, a qué tipo de interés, cuándo se harán efectivos, si hay condiciones o colaterales, si hay garantías o contraprestaciones... En fin, tan sólo se nos da unas cifras (7.500  millones, 5.296 millones, 1.500 millones...) absolutamente descontextualizadas y por tanto difíciles (si no imposibles) de analizar con claridad.

     Un préstamo es pedir dinero a cambio de un precio (tipo de interés) por poder usarlo y para devolverlo en un plazo. Decir que alguien ha "comprado" algo (en este caso el alquiler del dinero) y decir que ha sido una buena operación, sin decir cuál es el "precio" que se ha pagado por ello, es un ilógico económico. Imagínense que su vecino les dice que ha hecho una "operación muy beneficiosa" comprándose un carro de gama media, pero no les dice el precio; sería completamente increíble, ¿verdad?. Si el carro lo compró por $500 sería una buena opción, si lo hubiese comprado por $500.000 no lo parecería tanto. Entonces, ¿cómo podemos creer que la operación de la deuda pública de China ha sido beneficiosa para Ecuador si no sabemos cuánto le ha costado? Debemos creer en las palabras del ministro o del Presidente afirmando que así lo ha sido, pero como académico y como ciudadano reclamo algo más que la palabra de un político para formarme una opinión. Mientras tanto sigo desconfiando, sana actitud intelectual a mi parecer.
     
    Con los datos de los que disponemos, a diciembre del 2014, la deuda de Ecuador reconocida es de unos 28.800 millones de dólares. Esta cifra ya nos ha de llevar a una cierta preocupación, pues en el año 2009 la deuda era de unos 10.235 millones (Tras el “ahorro” de unos 3.500 millones de dólares por la “operación” de “deuda ilegítima”). Esto es, que en tan sólo cinco ejercicios económicos el gobierno de la Revolución Ciudadana casi ha triplicado la deuda total del Ecuador, precisamente en cinco ejercicios económicos donde el precio del petróleo estaba históricamente alto y por tanto los ingresos del Estado han sido excepcionalmente altos.


   Distintas escuelas económicas tienen distintos conceptos de la deuda (ya explicaremos en un post posterior por qué en mi opinión todo déficit público es ilegítimo, enmarcad en el debate sobre la legitimidad del déficit en la historia del pensamiento económico de la segunda mitad del siglo XX), pero la escuela que comúnmente se cita como referencia por las izquierdas socialistas es el keynesianismo. No obstante ni el mismo Keynes era partidario de un déficit público constante. Más bien, abogaba por un “equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo económico”; esto es, tener superávits presupuestarios en los años de bonanza para poder contar con reservas de ahorro que gastar en las épocas de recesión, de tal manera que el sector público “estimule” la economía a través de sus gastos y del famoso “multiplicador keynesiano”. Pero eso no es lo que ha estado haciendo el gobierno de Ecuador, sino todo lo contrario. Ha estado contrayendo grandes deudas precisamente cuando la economía era próspera, y ahora que se aproxima la época de recesión (debido a diversas causas como la bajada del precio del petróleo) se encuentra no sólo sin reservas, sino sin ni tan siquiera capacidad legal de endeudamiento.

Y es que la legislación ecuatoriana tiene un límite del 40% de endeudamiento público sobre el PIB. Límite que es perfectamente razonable y aprobó este mismo Gobierno de la Revolución Ciudadana en el Código orgánico de planificación y finanzas públicas de 2010 en su artículo 124.
(Límite que, por cierto, es legal y no constitucional, aunque existe la creencia pública de que el límite está en la Constitución de Montecristi y no es así.

Si bien la Constitución ecuatoriana sí establece algunas normas con respecto al endeudamiento público en sus artículos 289-291, entre otros que: “El Estado promoverá las instancias para que el poder ciudadano vigile y audite el endeudamiento público”, lo que obviamente indica la obligación del Estado de facilitar los datos esenciales de la deuda pública, como los plazos y los tipos de interés a los que el Estado está comprometiendo al país en su conjunto).

¿Y cuál es la situación actual? Pues aún con los pocos datos que  tenemos (no sabemos si los 7.500 millones de china son crédito -ni a qué plazos-, línea de crédito, o préstamos vinculados a obras y servicios de construcciones chinas), podemos prever que el 2015 terminará con una deuda de entorno al 37% del PIB, de tal manera en el año 2016 el Gobierno de Ecuador tan sólo tendría una capacidad de endeudamiento de en torno al 3%, muy en el límite para aquellos déficits que se han manejado en 3 de los siete años de Revolución Ciudadana -que como se puede ver en la tabla han ido escalando en valor nominal-, precisamente cuando más lo necesitaría debido a la bajada de actividad económica en el país.


Ante esta situación: ¿qué puede hacer el gobierno de Ecuador? Básicamente tiene cuatro alternativas:
1.   Cumplir la legislación y reducir su déficit para no endeudarse más. Esto supondría reducir drásticamente el gasto público o aumentar sustancialmente los ingresos (alternativa bien difícil ante la bajada del precio del petróleo y la impopularidad de subir aún más los impuestos). La disciplina fiscal y el control del gasto serían la alternativa más responsable (amén de la única que cumpliría con la legalidad). Sin embargo no somos muy optimistas en cuanto a la posibilidad de que un gobierno auto-proclamado socialista que ha mostrado tal capacidad de gasto (¿despilfarro?) vaya de la noche a la mañana y en año electoral a comprometerse con la disciplina fiscal.
2.   La segunda alternativa es “maquillar” las cuentas de déficit y deuda. Como ya analizamos en este blog en el caso de la Deuda Griega, es relativamente fácil y bastante común para los gobiernos “ocultar” parte de su déficit.
En el caso ecuatoriano ya se está haciendo a través de las “ventas anticipadas de petróleo” (que son un compromiso de pago y por tanto deuda bajo cualquier criterio contable responsable), pero aún pueden quedar otros muchos mecanismos.
Tras conocer la “original” definición de “déficit” del ministro Patricio Rivera nos tememos que éste sea un camino a recorrer. (Entrevista por derecho a réplica en Radio Visión del 30 de diciembre del 2014. Minutos 20 y 25, la repite): “déficit es parte de la inversión que se hace con financiamiento”... y no la definición canónica que el mismo ministro explica en la entrevista, y que es la diferencia entre ingresos y gastos, sin distingo alguno entre la que se hace “con financiamiento” o sin éste, o depende de si se dedica a “inversión” o no, como originalmente afirma el ministro Rivera.
    “El concepto usual de déficit fiscal es el de aquella situación en la cual los ingresos corrientes del fisco son inferiores a los gastos” diccionario EUMED
      O, quizá aún más relevante, la que maneja el mismo ministerio de   Finanzas de Ecuador:
      “Déficit presupuestario: es igual al déficit o superávit global más los desembolsos internos y externos menos la amortización interna y externa” Del propio manual del ministerio de finanzas de Ecuador, página 6.
     Si el Ministro Coordinador de Política Económica ya cambia las mismas definiciones de conceptos contables básicos del Ministerio de Finanzas, es temible que el gobierno ecuatoriano siga optando por la “contabilidad creativa”. 
3.   Otra alternativa sería cambiar la Ley por molesta. El Grupo de Alianza País tiene poder suficiente en la Asamblea como para utilizar su mayoría y cambiar -incluso por trámite de urgencia- este límite al endeudamiento público. 
4.   La última alternativa es simplemente incumplir la ley. Al fin y al cabo, ¿quién estaría obligado a hacer cumplir la legislación? El mismo Gobierno de Ecuador. El código orgánico de planificación y finanzas públicas en el mismo artículo 124 establece que la Asamblea Nacional por mayoría absoluta puede establecer aumentos de este límite, pero no establece sanción o procedimiento de sanción específico en caso de que se supere.
     En el artículo 180 del título “De las responsabilidades y sanciones” se establece que si un ministro incumple esta ley (y necesariamente ha de ser un ministro quien firme los presupuestos con exceso del 40% de deuda), será… ¡El Presidente de la República quien habrá de imponer la sanción! No parece muy probable que se cumpla este mecanismo, no.

   Cualquier de las tres últimas alternativas serían problemáticas para la economía ecuatoriana pues supondrían seguir endeudando a los ciudadanos aún más de todo lo que ya se les ha endeudado, y el problema con las deudas nunca es contraerlas, si no pagarlas.
Pero  aún más preocupante es cómo afectará este incumplimiento de la norma establecida a las instituciones ecuatorianas. Efectivamente podrán cambiar las normas dentro de la legislación, pero eso sería un incumplimiento de la “institucionalidad”, la idea de que hay una serie de normas históricas que se cumplen. Sería la legislación sobreponiéndose a la “ley” en términos hayekianos) una vez más, sería el poder ejecutivo obviando las normas que necesariamente han de permanecer en el tiempo para ser creíbles, estables y duraderas, en función de sus intereses coyunturales.
Si el gobierno ecuatoriano también incumple su propia normativa en cuanto a los límites de deuda, dará otra (tras la dada en la “operación” de la “deuda ilegítima” del año 2009) muy mala señal a aquellos a quienes les quiera pedir prestado dinero, o les requiera que hagan inversiones estables en el país, y será que las normas económicas en Ecuador son permanentes y confiables… hasta que al gobierno ecuatoriano le convenga.

1 comentario:

  1. Algunas noticias, como ésta de El Comercio:
    http://www.elcomercio.com/actualidad/china-banco-prestamo-ecuador-correa.html
    Ofrecen como dato el 2% de media de tipo de interés y 30 años de plazo.
    Por desgracia no he sido capaz de encontrar confirmación de ese dato en la página web del ministerio.
    Y parece un dato extraño que requeriría o confirmación, o explicación (qué contrapartidas puede tener) pues supondría una financiación muy por debajo de la de mercado obtenida en el 2014 (casi un 8%) y muy por debajo de las medias de financiamiento de los gobiernos de América Latina, e incluso de la rentabilidad de la liquidez para el gobierno Chino o los bancos chinos.

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